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我仔細思考過應(yīng)該組建一個什么樣的組織，國家安全委員會依據(jù)1947年的《國家安全法》建立。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國的世界政治中心地位日趨明顯。當(dāng)初，國家安全委員會只有四個法定的正式成員：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿和國防部長。后來，《國家安全法》又增加了一個職位——國安會行政秘書。雖然該崗位大部分是做行政工作，但是非常關(guān)鍵。此人需處理文件流程、監(jiān)督白宮戰(zhàn)情室，負責(zé)各部門間的交流，在總統(tǒng)出行期間還必須為其配備工作人員。此人必須具備出色的行政技能，內(nèi)能將本部門的工作安排得井井有條，外能融洽地與其他部門通力合作。要是深諳外交事務(wù)，能夠充分理解經(jīng)手文件的背景和含義就更好了。而我們的行政秘書，無論是鮑勃•布拉特克（Bob Bradtke）、史蒂夫•拜根（Steve Biegun）還是格雷格•舒爾特都是內(nèi)外兼修的好手。

因為行政秘書手底下要有一批行政管理能力非常強的人，所以該部門也經(jīng)常被人詬病官僚習(xí)氣嚴重。相比處理國內(nèi)問題，該部門在處理白宮國家安全事務(wù)上必須更加高效。實際上，其在處理國內(nèi)問題上也總是欠缺火候。我返回華盛頓時——1991年我在喬治•H. W. 布什那屆政府中擔(dān)任過國安會的行政人員，文書工作跟我卸任蘇聯(lián)事務(wù)特別助理時留下的工作別無二致，讓我無比驚訝。

考慮到國家安全顧問這一職位的重要性，令人驚奇的是，這一角色其實只是總統(tǒng)身邊的國家安全事務(wù)助理，而1947年的法案根本沒提及這一點。人們普遍認為，當(dāng)年約翰•F. 肯尼迪身邊的麥克喬治•邦迪是美國歷史上第一任國家安全顧問。自那時起，該職位的角色幾經(jīng)變化，比如亨利•基辛格，他曾努力于獲得自主權(quán)，而且最終如愿以償。又比如布倫特•斯考克羅夫特在總統(tǒng)身邊充當(dāng)“誠實中間人”的角色，將行政秘書的話原封不動地傳達給總統(tǒng)，就算有所建議，也只在私下里提出，從不會公開說。

國家安全顧問實則行使參謀之職，盡管特殊，但還是參謀。毫無疑問，其特殊性在于深受總統(tǒng)辦公室的影響，并對總統(tǒng)負責(zé)，因此在行使職能時需要慎重。國家安全顧問必須想辦法讓行政秘書完成總統(tǒng)交代的工作。我曾這樣跟總統(tǒng)說，我的工作有點兒像是總統(tǒng)在遠程遙控，我只是在執(zhí)行他的政策。我沒有自己的團隊，沒有外交官，也沒有預(yù)算，有的只是跟總統(tǒng)的關(guān)系。從這點來看，我信心滿懷，知道如何管理國安會。

之前我們各自都有經(jīng)驗，我在為布倫特•斯考克羅夫特效力時積累了非常成功的經(jīng)驗。其實，我只想學(xué)習(xí)斯考克羅夫特做個“誠實的中間人”，并不需要獨立的權(quán)力。白宮需要這么一個小部門，努力做到內(nèi)閣部門做不到的事，但同時又要避免國安會官員重復(fù)行使職能。政策的執(zhí)行則交由內(nèi)閣部長，執(zhí)行經(jīng)參議院確認的權(quán)力。從另一方面來說，國安會官員不能承擔(dān)議會的責(zé)任，因為這個部門的員工僅是總統(tǒng)的幕僚。該部門太小，而且跟總統(tǒng)的關(guān)系非同一般，因此不能代表美國切實行使權(quán)力。

最重要的是讓行政秘書（及其部門）只做執(zhí)行層面的工作，這是每個研究過案例的人都有的共識。每當(dāng)國安會不滿足于做個協(xié)調(diào)部門時必會給總統(tǒng)帶來麻煩。最近的一個實例就是伊朗門事件 ，國安會官員先獨立策劃過此事，然后制定了一項被人詬病的政策，人們普遍認為該計劃太過冒險，而且很可能是非法的。事實真相浮出水面后，將偷偷軍售給伊朗政府的資金轉(zhuǎn)給尼加拉瓜反抗軍的計劃顯然是國安會官員在私底下捏造的，國務(wù)卿并不知曉此事，議會當(dāng)然更不知情，最后造成了嚴重的后果。當(dāng)年，里根總統(tǒng)幾乎因伊朗門事件下臺。

由前得克薩斯州參議員約翰•托爾主持的“托爾委員會”的顧問代表里根總統(tǒng)調(diào)查了此事，而這名顧問不是別人，正是現(xiàn)任國安會顧問助理斯蒂芬•哈德利。我和他都發(fā)誓說，如今的國安會絕不會越權(quán)，只會有效行使特定權(quán)力，徹底執(zhí)行總統(tǒng)的命令，而不是敷衍了事。鑒于我所擔(dān)任職責(zé)的特殊性，我決定在工作中低調(diào)行事。

如果國安會只做個“誠實的中間人”，將極大地幫助內(nèi)閣部長通力合作。如果各部門在政策執(zhí)行上出現(xiàn)分歧或出現(xiàn)“自掃門前雪”的情況，那么國安會應(yīng)當(dāng)出面調(diào)停。但國安會并非萬金油，事事出頭，也沒在各部門工作出問題、無法高效運轉(zhuǎn)時大顯神通的本事。大多數(shù)時候，國防部和國務(wù)院必須想辦法進行不同層次的合作。

當(dāng)然，國防部和國務(wù)院之間常會出現(xiàn)嫌隙，曾經(jīng)有過這樣的實例�？ㄋ古�•溫伯格和喬治•舒爾茨 就曾出過問題，這兩個部門老大很少溝通。并不像人們所說的，國務(wù)院和國防部本就互不相干。事實上，考慮到軍職人員在使用武力時通常較保守，很多時候國務(wù)卿甚至比國防部長更愿意行使軍事權(quán)力。

而國防部長也熱衷于干涉外交事務(wù)。同國務(wù)院相比，國防部的預(yù)算為其40倍，可謂家底豐厚。國務(wù)院有時發(fā)現(xiàn)他們對于國防部的行動既愛又恨。例如2004年印度尼西亞的地震事件，如果不能借助國防部超強的實力，美國就很難對這種人道主義危機做出反應(yīng)。比如，美國軍方擁有一艘名為慈悲號的醫(yī)療船，在世界各地行使人道主義使命。在理想的情況下，軍方的這種職能跟大使及大使館的外交職能相得益彰，讓美國在應(yīng)對危機時可以統(tǒng)一口徑，在面對機會時統(tǒng)一行動。

但并非每次都能這樣。世界上總有一些喜歡特立獨行的軍界高層，他們會跟外國領(lǐng)導(dǎo)人建立自己的關(guān)系，而這些領(lǐng)導(dǎo)人又會對事態(tài)的發(fā)展造成影響，讓外交政策和安全策略顧此失彼。那些軍界高層勢力強大，比如太平洋艦隊的指揮官，他住在夏威夷，每次都會乘坐軍用飛機橫跨太平洋，飛抵亞洲。與之相對的是，負責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的國務(wù)卿助理出行時卻只能無奈地聯(lián)系商務(wù)航班，忍受超過24小時的飛行。

當(dāng)然，國防部辦公室的非軍職人員也會對外交政策的實行廣泛地發(fā)表意見。國務(wù)院的官員則必須禮貌地提醒他們，讓其他國家按照你們的想法行事并不容易。國務(wù)院會有自己的政策，但因行事方式的不同，國防部的人經(jīng)常會批評國務(wù)院的工作方式。所以，有時候這兩個部門之間的關(guān)系會有點兒緊張也就不足為奇了。