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與世界各國和地區(qū)相比，中國的土地制度獨(dú)具特色。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)了一些弊端，而且，以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

（一）實(shí)行社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。中國土地權(quán)利制度由以下四方面構(gòu)成：第一，實(shí)行社會主義土地公有制。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。第二，土地國有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。農(nóng)村土地采取承包經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。國有土地在國家所有前提下，土地使用權(quán)人有依法占有、使用及取得收益和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其土地使用權(quán)的權(quán)利。第四，尊重和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。國家依據(jù)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等對土地權(quán)利加以規(guī)范與保護(hù)。在土地所有權(quán)不變的前提下，以完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)為重點(diǎn)，保護(hù)土地使用者的土地權(quán)利。

（三）建立政府主導(dǎo)、市場機(jī)制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內(nèi)容：第一，國有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制。除國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行劃撥供地外，其他各類建設(shè)用地一律實(shí)行出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式。第二，經(jīng)營性土地實(shí)行政府獨(dú)家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開競價(jià)的方式出讓。第三，國有土地使用權(quán)人可以依法租賃、作價(jià)出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、抵押土地。

中國土地制度的弊端

（一）在產(chǎn)權(quán)安排上，存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺。在社會主義公有制下，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構(gòu)，村社集體成員只對承包土地?fù)碛修r(nóng)地農(nóng)用下的使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)；農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓，用地單位（地方政府、企業(yè)、其他單位等）在獲得土地使用權(quán)后，擁有規(guī)劃控制下的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。兩種土地所有制具有完全不同的土地權(quán)利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產(chǎn)權(quán)控制者。

（三）在土地增值收益分配上，存在相關(guān)利益主體得失不公的情況。土地增值收益分配原則是，農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補(bǔ)償；土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配；土地未來增值收益主要?dú)w土地使用權(quán)獲得者，部分歸地方政府。這導(dǎo)致原集體所有者合法獲得的補(bǔ)償過低，城市化農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明、無原則，以及政府獲得的土地一次性增值收益過高，但未來增值收益流失，房地產(chǎn)商和購房者支付的一次性土地出讓費(fèi)用過高，但獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當(dāng)前收入分配不公的制度性因素之一。

土地制度與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

（一）土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具。中國經(jīng)濟(jì)增長依賴于土地的寬供應(yīng)。2003年—2012年，全國國有建設(shè)用地年供應(yīng)總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系，2000年—2012年，全國綜合地價(jià)水平、商業(yè)地價(jià)水平和居住地價(jià)水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%和14.42%，而工業(yè)地價(jià)水平年均漲幅僅為3.35%，遠(yuǎn)低于商業(yè)地價(jià)和居住地價(jià)的漲幅。快速城鎮(zhèn)化依靠土地?cái)U(kuò)張和土地資本化推動。2000年—2012年間，城市建成區(qū)面積擴(kuò)增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押融資貸款達(dá)到5.95萬億元，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。

二是銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行是地方政府性債務(wù)最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占到74.84%。融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007年—2012年，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億元增加到5.95萬億元，年均增幅為34.8%。2008年1月—2012年11月，土地抵押貸款占全國金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款的比重從4.94%提高到9.29%。

（三）征地拆遷等補(bǔ)償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進(jìn)程加快，土地價(jià)值大幅上升，農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，加上一些地區(qū)的城鎮(zhèn)用地逐步從新增轉(zhuǎn)向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農(nóng)民和拆遷居民補(bǔ)償占出讓收入的比例顯著上升。

（四）稀缺土地資源的不集約、不節(jié)約利用。一是城市外延擴(kuò)張和蔓延。2000年—2011年，全國城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000年—2010年，城市市區(qū)人口平均增幅為35.31%，建成區(qū)土地面積增幅為99.29%，建成區(qū)土地面積增速遠(yuǎn)超人口增速。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過40%，擠占居住和生活用地，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅0.3～0.6。三是城市用地非市場配置，形成大廣場、大馬路、大辦公樓等形象工程。四是不同類型城市的城鄉(xiāng)接合部占用大量土地，但由于處于法外之地，被低端利用。五是農(nóng)村建設(shè)用地占用過大，村莊居民點(diǎn)用地達(dá)17萬平方公里。

隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的加速，優(yōu)質(zhì)耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變目前的工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地模式，我國的糧食供求格局還會發(fā)生進(jìn)一步逆轉(zhuǎn)，對國家糧食安全的威脅不可小覷。

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。

改革方向

總體思路

改革的主要內(nèi)容

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變制度，明確集體土地承包始點(diǎn)，法律上明確農(nóng)戶長久承包土地制度。完善政策和相關(guān)法律，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權(quán)農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。完善土地權(quán)能，設(shè)置土地承包權(quán)的處置權(quán)和承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的可抵押權(quán)。

（三）構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度。改變同一土地因所有制不同而權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地同權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲�有、政府�?jīng)營的格局。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質(zhì)用于非農(nóng)建設(shè)。

三是重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農(nóng)民集體還是國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易。進(jìn)一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。對具有競爭性、取得經(jīng)營收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，先行實(shí)行有償使用。建立統(tǒng)一土地市場下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對已經(jīng)形成的小產(chǎn)權(quán)房，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

（五）建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關(guān)乎社會公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位上。一是必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機(jī)制，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是區(qū)分“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值收益回饋社會。三是借鑒我國臺灣等地經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進(jìn)土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財(cái)政的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的年際合理分配。

現(xiàn)行土地稅制存在明顯不足。一是在取得和保有環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅采取從量課征，房產(chǎn)稅的從價(jià)部分采取歷史成本，保有環(huán)節(jié)的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優(yōu)惠范圍過寬，其在不動產(chǎn)課稅中的主體地位日益下降。二是在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，設(shè)置了契稅、營業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費(fèi)附加等多項(xiàng)稅費(fèi)，整體稅率過高，抑制了不動產(chǎn)的正常交易和流轉(zhuǎn)。三是對土地流轉(zhuǎn)收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產(chǎn)稅的比重一直很低，未能有效發(fā)揮打擊土地投機(jī)，改進(jìn)不動產(chǎn)市場效率的作用。

（七）建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營，政府以國有土地所有者獲得土地權(quán)益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營。改造政府土地儲備機(jī)構(gòu)，建立國有土地資產(chǎn)交易市場。完善國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益使用管理制度，明確國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益不得用于當(dāng)期使用，其用途和績效由人大監(jiān)督、審議。完善國有土地融資制度，用于抵押的融資土地必須權(quán)證和主體明確，有第三方資產(chǎn)評估，對違規(guī)行為嚴(yán)格依法追究。

土地制度改革的突破口與優(yōu)先順序

具體措施包括：一是制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)和經(jīng)營性用地權(quán)屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(yè)用地比重，增加城市宜居用地比重，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展。二是制定公益性用地轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)用地土地收益分配和權(quán)屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宜居空間用地。三是制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設(shè)的制度規(guī)則與辦法。將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的集體土地納入城市規(guī)劃，釋放城市發(fā)展空間。四是制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村宅基地處置辦法。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，將已在城市落地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的集體建設(shè)用地置換出來，逐步改變城鄉(xiāng)兩頭占地格局。

第一階段（2013年—2014年），在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。

第三階段（2018年—2020年），基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度，和以規(guī)劃與用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

（原載財(cái)新《中國改革》2013年第11期）