- 第2節(jié) 半總統(tǒng)制的制度陷阱
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但是,黎元洪和段祺瑞也許都沒有想到,在他們之間,實際上存在著一個制度的陷阱。舉國一致贊同恢復(fù)的民元約法,充其量只是一個過于粗疏的憲法草案大綱。今天來看,這個大綱十分粗糙,上面所規(guī)定的政府制度,有著太多的含混不清。真要切實操作起來,國會、總理和總統(tǒng)之間的關(guān)系和權(quán)限很難界定。連最起碼的國會與行政體系之間的制約條款都沒有,甚至沒有規(guī)定行政機構(gòu)什么情況下可以解散國會、什么時候舉行大選、由誰來舉行大選。關(guān)于政府體制,更是一筆爛賬。南京臨時政府成立之初,采用的似乎是美國體制,臨時大總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)內(nèi)閣,既是國家元首,又是政府首腦。臨時政府的組織大綱里,就沒有內(nèi)閣總理一說。但是,南北議和成功,袁世凱答應(yīng)反正,起義各省按原議,同意把臨時大總統(tǒng)讓給袁世凱。手中未有一兵一卒的孫中山,斷沒有戀棧的道理。旨在推翻清朝的革命,走了捷徑,迅速奏功。這樣的捷徑,其實說白了,骨子里是因為革命黨人沒有把握拿下北洋軍,打敗袁世凱。首義的鄂軍政府,在兵力占優(yōu)勢,還有海軍支持的情況下,武漢三鎮(zhèn)丟了兩鎮(zhèn),黃興親臨前線指揮,尚且一敗涂地。張勛只能算是北洋系的一支非嫡系的偏師,孤守南京,跟占絕對優(yōu)勢的各省聯(lián)軍相持多日,最后還是放走了之。后來雖然北伐的調(diào)門很高,北伐軍也來了不少,但沒等開仗,先自兵變。南邊底氣不足,把取得全國勝利的寶押在爭取袁世凱身上,實在是情勢所致。
可是,盡管如此,孫中山和革命黨人,對這樣一個清朝官僚、對共和制度態(tài)度曖昧的強人做總統(tǒng),委實放心不下。在參議院討論《臨時約法》時,一個湖南議員說,袁世凱是不能放心的,“我們要防總統(tǒng)的獨裁,必須趕緊將約法完成,并且照法國憲章,規(guī)定責(zé)任內(nèi)閣制。要他于就職之時,立誓遵守約法”。[9]所以,等到讓位之意已定,《臨時約法》出臺之際,政府組織在國務(wù)員這一項中,就多出來一個總理了!皣鴦(wù)總理本為組織大綱(即南京臨時政府組織大綱——筆者注)所無,改制約法始置也。”[10]設(shè)置一個總理,顯然,傻子都明白,這是針對袁世凱的。有了總理之后,政府首腦就變成了總理,袁世凱是總統(tǒng),但不能直接控制政府,雖然不能說是架空,但至少是一種制約。為了落實這個制約,孫中山在辭職前,還跟袁世凱約定了三事:一、首都定在南京。二、袁世凱到南京履任。三、袁世凱必須遵守《臨時約法》,以及孫在任時頒布的一切法令。[11]后來事實證明,革命黨人前兩項都可以通融,特別在意的,就是最后一項。而袁世凱根本沒把孫中山給他設(shè)的絆子當(dāng)回事,但唯獨對于內(nèi)閣和總理,一直都沒有大變。即使稱帝把國務(wù)院改成政事堂,總理改成國務(wù)卿,也還有那么回事。當(dāng)然,袁世凱意中的內(nèi)閣和總理,是君主立憲體制的內(nèi)閣和總理,跟當(dāng)初孫中山的原義,已經(jīng)差了不止十萬八千里。
然而,孫袁交接之際,孫中山這點小計謀,卻輕而易舉地把一個大國的制度變了,從總統(tǒng)制變成了半總統(tǒng)制。或者說,從美國體制變成了法國體制。這種制度,既不是總統(tǒng)制,也不是議會內(nèi)閣制。議會內(nèi)閣制,總統(tǒng)是虛位的,行政權(quán)在內(nèi)閣,內(nèi)閣向議會負(fù)責(zé),由議會選舉席位過半數(shù)的黨或者黨派聯(lián)盟組閣。而總統(tǒng)制則由全民選出的總統(tǒng)負(fù)責(zé)組閣,但閣員的提名需要議會的同意;總統(tǒng)掌握完全的行政權(quán)。一般來說,議會內(nèi)閣制,議會對內(nèi)閣的反制力度比較大,一旦議會對內(nèi)閣的不信任案通過,內(nèi)閣就只有下臺,或者解散議會重新大選。但是,在總統(tǒng)制下,議會即使反對黨占多數(shù),一般也只能在議案上加以阻擊,要想換人,只好等下一次大選。一般來說,議會內(nèi)閣制政局動蕩大一點兒,而總統(tǒng)制則容易導(dǎo)致總統(tǒng)權(quán)力過大。半總統(tǒng)制在理論上可以取兩者之長,但實際情況卻并非如此。“這種制度從表面上講似乎是政府中總統(tǒng)模式和議會模式的結(jié)合,但它不太可能將兩種不同的政府模式融合在一起!笨偨y(tǒng)比較強勢的時候,它更像是總統(tǒng)制。[12]然而,革命黨人加給袁世凱的半總統(tǒng)制,比成熟的法國體制,還要含混!杜R時約法》第四章,規(guī)定“臨時大總統(tǒng),代表臨時政府,總攬政務(wù),公布法律”。而第五章只規(guī)定“國務(wù)總理及各部總長,均稱為國務(wù)員”,“國務(wù)員輔佐臨時大總統(tǒng),負(fù)其責(zé)任”,但并沒有規(guī)定,總理是政府首腦,國務(wù)員對誰負(fù)責(zé),誰來任命,誰來罷免,僅僅規(guī)定了,“國務(wù)員受參議院彈劾后,臨時大總統(tǒng)應(yīng)免其職,但得交參議院復(fù)議一次”。[13]然而,《臨時約法》出臺之后,革命黨人眾口一詞,都說已經(jīng)是責(zé)任內(nèi)閣制了。
盡管辛亥革命的先驅(qū)們,一直將他們的革命,比附為美國獨立戰(zhàn)爭,但他們對國家制度的設(shè)計,卻全然沒有美國開國者的認(rèn)真和虔誠。在權(quán)力上用的心計,實在是太多了。不過,對于革命黨人的這種計算,袁世凱并沒有太在意。他的著眼點,一是名分,二是實權(quán)。只要南北談判,定下將來內(nèi)閣的要害成員,比如陸軍部、海軍部、內(nèi)政部、外交部和財政部是他的人掌握,而他又有大總統(tǒng)的名分就行,并不擔(dān)心你怎樣利用制度設(shè)置架空他。而革命黨人,僅僅因為未來的總理唐紹儀名義上加入了同盟會,就大體滿意了。[14]袁世凱是人們眼里的梟雄,是強人,無論誰做總理,只要不聽他的,就只有走路。袁上臺后第一任內(nèi)閣總理唐紹儀,僅僅因為直隸都督問題,就下不來臺。這個在朝鮮時就是袁世凱至交的留美幼童,只好不告而別,自我人間蒸發(fā),國務(wù)院上下遍尋總理而不得。[15]很快,袁世凱就甩掉了《臨時約法》,連國會也廢掉,任何一丁點兒的制度羈絆,都不復(fù)存在。
可是,袁世凱的路走到了頭,后來人又改回到《臨時約法》去了,總統(tǒng)和總理之間,就有麻煩了。在國務(wù)院這邊,人們想的是責(zé)任內(nèi)閣,在總統(tǒng)府這邊,人們想的卻是總統(tǒng)才是總攬大權(quán)的人,腦海里浮現(xiàn)的,往往是袁世凱做總統(tǒng)威風(fēng)八面的樣子。在袁世凱就任之初,國會還存在的時候,有限的內(nèi)閣實踐,總理是總統(tǒng)提名的,內(nèi)閣名單是總統(tǒng)和總理商議決定的,然后交國會通過。段祺瑞最初組閣,也是沿用這樣的慣例,由他提出內(nèi)閣名單,請黎元洪定奪,然后協(xié)商出臺,最后交議會通過。這樣的做法,更堅定了總統(tǒng)府一班人的想法,在他們眼里,總統(tǒng)是個實權(quán)職位。反過來,國務(wù)院的人依舊認(rèn)為,當(dāng)下是責(zé)任內(nèi)閣制,總統(tǒng)就是一個蓋章的機器。雙方對制度理解的分歧,直接導(dǎo)致了兩邊的沖突?偨y(tǒng)府秘書長丁世嶧在給黎元洪的信中說,所謂府院問題,就是“發(fā)一令,總統(tǒng)不知其用意,任一官,總統(tǒng)不知其來歷”,一句話,把總統(tǒng)當(dāng)成了蓋印的機器,總統(tǒng)沒有權(quán)力。[16]總統(tǒng)沒有權(quán)力,總統(tǒng)身邊的人,就心氣不平。
中國政壇,就像魯迅說的那樣,但凡一個猛人,就有一群包圍者,或者幕僚,或者親近人。在袁世凱時代,黎元洪周圍的人,有以后來接任總統(tǒng)府秘書長的丁世嶧(佛言)為首的四大金剛,另三人是金永炎、哈漢章和黎澍(有一說,以孫武代替丁世嶧)。由于他們在總統(tǒng)府春藕齋辦公,又稱春藕齋人。除此而外,還有一干從湖北跟來的舊人,壓抑久了,好容易有個出頭之日,可以施展拳腳了,怎么也消停不了。即使黎元洪想低調(diào),恐怕周圍的人也不會讓他低調(diào)。而段祺瑞的親信,徐樹錚、曾毓雋、靳云鵬等人,一直就是北洋圈子里的人,從來都以當(dāng)家人自居的,更沒有落在人后的道理。對于這些人來說,辛亥首義又算得了什么,更何況,誰都知道,黎元洪這個首義功臣是怎么來的。換句話說,他們誰也沒把黎元洪放在眼里。
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