國企改革下一步朝哪走
陳清泰
（原國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任）
一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔(dān)心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想、推進(jìn)改革。
一、企業(yè)做強做大與國有資本有進(jìn)有退
國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調(diào)整，這是改革發(fā)展都必須進(jìn)行的兩件大事。在談到“國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進(jìn)有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進(jìn)”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。
需要澄清的是，“有進(jìn)有退”指的是國有資本投向的調(diào)整；而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響；國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進(jìn)退也不受個別企業(yè)的牽制。
目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進(jìn)行股份制改制，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離。應(yīng)改革國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業(yè)自主經(jīng)營，做強做大。
二、國有企業(yè)改革主導(dǎo)方面的轉(zhuǎn)移
如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應(yīng)市場競爭，增強活力的話，那么進(jìn)入新世紀(jì)，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務(wù)，但深層次的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)向國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度創(chuàng)新。
這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質(zhì)性進(jìn)展；另一方面，國企因?qū)Υ藷o能為力而倍感困惑和無所適從。
國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關(guān)鍵要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進(jìn)一步要做的是使國家所有者轉(zhuǎn)變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權(quán)多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”轉(zhuǎn)向“股份制”。
對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)及時由如何經(jīng)營“國有企業(yè)”，轉(zhuǎn)向?qū)ふ夷艽龠M(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的國有資產(chǎn)資本化的管理形式。
三、國有資本有進(jìn)有退與私有化
國有資本投向的改變和布局調(diào)整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯和東歐的私有化，是將國有財產(chǎn)無償量化給個人，據(jù)為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風(fēng)馬牛不相及的兩件事。
因此，國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”與俄羅斯、東歐的“私有化”不能混為一談，國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現(xiàn)俄羅斯、東歐式的私有化，而停止國有資本布局的調(diào)整。
四、關(guān)于“授權(quán)經(jīng)營”與國有資本布局調(diào)整
上世紀(jì)90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權(quán)經(jīng)營”的辦法。其含義是國家把部分所有權(quán)交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分”產(chǎn)生了諸多弊端，而以“授權(quán)經(jīng)營”的形式在企業(yè)層面的“兩權(quán)不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當(dāng)時情況下的權(quán)宜之計。
“授權(quán)經(jīng)營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產(chǎn)存量和增量由內(nèi)部人來配置，只能“滾雪球”，不能調(diào)結(jié)構(gòu)。盡管近年國有企業(yè)也進(jìn)行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質(zhì)化、與國家目標(biāo)并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產(chǎn)能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現(xiàn)了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現(xiàn)象。
調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)運營；二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對國有企業(yè)進(jìn)行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。
五、國有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域和形式
“國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈”，這是中央認(rèn)定的國有經(jīng)濟(jì)的定位。如果說，進(jìn)入21世紀(jì)前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進(jìn)入重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料、能源開發(fā)、重要服務(wù)業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎(chǔ)的話，那么今天，制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟(jì)命脈”的領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向某些社會產(chǎn)品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等。制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術(shù)進(jìn)步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強，威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。
此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經(jīng)濟(jì)命脈”的使命而言，已經(jīng)沒有什么意義。
現(xiàn)在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產(chǎn)業(yè)有序退出，轉(zhuǎn)而充實那些更加重要的行業(yè)和領(lǐng)域，將產(chǎn)生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進(jìn)入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間。
六、國有資本與社保和公益性基金
中國國有資本數(shù)量龐大，國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領(lǐng)域的投入不足，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。
一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉(zhuǎn)軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經(jīng)營、完善公司治理的積極力量。
七、行政性壟斷與政府監(jiān)管
政府對一些行業(yè)設(shè)定行政壟斷（或特許經(jīng)營），由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責(zé)任意識，可以實現(xiàn)國家調(diào)控目標(biāo)。實踐中出現(xiàn)了三個問題，一是給企業(yè)設(shè)定多元目標(biāo)，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關(guān)系。
宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，是總供給與總需求之間出現(xiàn)了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的工具，以干預(yù)微觀來調(diào)控宏觀，不是科學(xué)合理的途徑，除涉及國家安全的領(lǐng)域外，在社會效益大于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，可以設(shè)立特許經(jīng)營，但科學(xué)合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關(guān)鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益；在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進(jìn)入特許經(jīng)營。
八、關(guān)于國有資本的“保值增值”
國有資本運營的目標(biāo)與一個個國有企業(yè)的目標(biāo)是有差別的。在市場失靈的領(lǐng)域把國有資本運營的目標(biāo)局限為“保值增值”，似是而非，很容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。
在決定國有資本進(jìn)與退的時候，經(jīng)�？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退？”國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當(dāng)?shù)母叨�，就會產(chǎn)生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構(gòu)筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負(fù)利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產(chǎn)增值的辦法。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經(jīng)濟(jì)效率為代價的。
國有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個方面，一類投資是追求財務(wù)回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現(xiàn)公共目標(biāo)。例如，在市場失靈的領(lǐng)域引領(lǐng)社會投資、推進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級、保障經(jīng)濟(jì)和國家安全、支持民生建設(shè)項目等。
九、政府與企業(yè)的親與疏
按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關(guān)系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。
例如，不同所有制的企業(yè)與政府關(guān)系有親有疏，因而受到不同的待遇。央企具有最高的社會地位和話語權(quán)，地方國企處于次之地位；外資企業(yè)有較強實力和話語權(quán)，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。
近年來，為“躲避風(fēng)險”，國企更傾向于在內(nèi)部進(jìn)行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內(nèi)組成聯(lián)盟，大手筆投資，建立產(chǎn)業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看作不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風(fēng)險”，都有遠(yuǎn)離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預(yù)，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損的國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)民企被擠出的案例。
在地方保護(hù)主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經(jīng)濟(jì)效益、抑制了發(fā)展的潛能。
十、關(guān)于“國進(jìn)民退”與“民進(jìn)國退”
這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進(jìn)或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大，所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。
爭論的實質(zhì)不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進(jìn)式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調(diào)整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。
輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經(jīng)上市的股權(quán)多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標(biāo)簽”，分作“體制內(nèi)”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進(jìn)一步情緒化，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經(jīng)濟(jì)國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。
隨著非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民財產(chǎn)性收入的積累，國有經(jīng)濟(jì)的比重呈下降趨勢，有人開始擔(dān)心民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否已經(jīng)碰到了“天花板”？面對種種現(xiàn)象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移的數(shù)量和規(guī)模日益上升。針對這些現(xiàn)象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？
我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大中等收入階層。此時，非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。多種所有制經(jīng)濟(jì)公平競爭的理論觀點中央早已確認(rèn)并闡明；國務(wù)院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進(jìn)展十分有限。近來，有關(guān)所有制的爭論反而再起。
上世紀(jì)90年代初，有關(guān)“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制掃清了障礙，極大地調(diào)動了經(jīng)濟(jì)增長潛力，今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標(biāo)簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產(chǎn)力的又一次解放。
結(jié)論：
探索“親市場經(jīng)濟(jì)”的國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式
在確立“現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關(guān)注的另一個問題是國有資產(chǎn)管理如何能與市場經(jīng)濟(jì)融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑”。1997年十五大進(jìn)一步指出，“要努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式”。2002年十六大再次指出，“進(jìn)一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現(xiàn)形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進(jìn)一步強調(diào)“積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式”。
迄今為止，我們一直將國有經(jīng)濟(jì)等同于國有企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經(jīng)濟(jì)的唯一實現(xiàn)形式。盡管在部分市場失靈的領(lǐng)域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領(lǐng)域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群作為國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。
將經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，選擇可以用財務(wù)語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進(jìn)入市場運作的具有公共性的資本化的實現(xiàn)形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產(chǎn)資本化管理已經(jīng)取得了較好的效果。在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式的資本化是進(jìn)一步深化改革的重要突破口：
一是國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機(jī)構(gòu)與投資的企業(yè)建立股東與公司的關(guān)系，政府不再控制和管理；企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務(wù)業(yè)績，在董事會指導(dǎo)下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。
二是資本化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進(jìn)有退”來實現(xiàn)。這種進(jìn)退，原則上不影響企業(yè)的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。
三是政府?dāng)[脫了與“國有企業(yè)”關(guān)聯(lián)關(guān)系的掣肘，有助于站在超脫地位，進(jìn)行市場監(jiān)管，提供公共服務(wù)；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。
四是國有資本可分作兩種投向、兩種運作機(jī)制。在市場失靈的領(lǐng)域國家委托專業(yè)投資控股機(jī)構(gòu)投資運作，實現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)。在一般領(lǐng)域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機(jī)構(gòu)運作，追求更高的財務(wù)回報。兩類投資各有明確的目標(biāo)，有利于提高效率。
五是國有資本投資收益通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要用于彌補體制轉(zhuǎn)軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。
六是國有資本預(yù)期功能主要通過市場運作實現(xiàn)，而不是以破壞市場機(jī)制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經(jīng)濟(jì)的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護(hù)市場的力量。
國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但改革的任務(wù)并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來，中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導(dǎo)方針是完全正確的。進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉(zhuǎn)軌、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
原文刊登于2012年第13期《財經(jīng)》雜志
原題為《國企改革轉(zhuǎn)入國資改革》
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