- 第1節(jié) 第一章
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新官上任三把火，每個總統(tǒng)都想制定新的外交政策。即使執(zhí)政黨并未發(fā)生變化，情況亦是如此。老布什于1989年入主白宮時，布倫特•斯考克羅夫特指示國安會行政人員發(fā)布一系列政策評估。此舉的目的是讓新入白宮者有時間各就各位。在歐洲和蘇聯(lián)政策上，人們普遍認(rèn)為1988年羅納德•里根與米哈伊爾•戈爾巴喬夫走得太近，那屆政府不希望步其后塵。我親自處理過其中兩個評估報告，簡直不敢相信東歐和蘇聯(lián)之間發(fā)生的巨變。但社會主義陣營迅速瓦解后，我們也顧不得平素的謹(jǐn)慎了，很快便將注意力放在了這件大事上。很幸運，在蘇聯(lián)的東歐勢力坍塌和兩德統(tǒng)一的幾個月前，竟然沒人記得我們起草過質(zhì)疑戈爾巴喬夫的動機(jī)的政策指導(dǎo)，也沒人記得我們曾提醒美國小心莫斯科可能有所動作。
如果兩個政黨在競選時便斗得你死我活，那么政黨更替時政策變換的速度會愈加明顯。布什在競選時就曾發(fā)表過一系列的演講，在他贏得選舉后，我們便馬不停蹄地將他的政策落到實處。
1999年11月，布什在羅納德•里根總統(tǒng)圖書博物館的演講最深入人心。跟總統(tǒng)的演講內(nèi)容一樣，那次演講的地點也同樣具有重要意義，因為那次演講有點兒類似于接受里根的按手之禮 ，實際上是在向里根的對外政策，尤其是向南希•里根在對外政策方面所做出的貢獻(xiàn)致敬。 南希一直表現(xiàn)得非常得體，甚至在整個老布什執(zhí)政期間她都表現(xiàn)得非常得體。
盡管在競選時從表面看來是小布什能否擔(dān)任總統(tǒng)一職，但其實是老布什能否連任的問題。這次演講具有重要意義，不僅跟涉及稅收（老布什在第41屆任期時并未履行其宣稱的“不增加新稅賦”的諾言，讓許多共和黨人掛不住面子，他們希望小布什當(dāng)選為第43屆總統(tǒng)時能做出改變）的國內(nèi)政策有關(guān)，而且還提及了對外政策，當(dāng)年老布什被人指責(zé)在外交政策上偏于保守。最后，人們免不了將兩人進(jìn)行對比：一個奉行現(xiàn)實主義，一個奉行理想主義；一個希望以外交手段解決問題，一個希望以強(qiáng)硬的態(tài)度直面問題；一個傾向于妥協(xié)，一個傾向于專制；一個審慎，一個大膽。我當(dāng)時認(rèn)為——至今仍然這么認(rèn)為——這種對比過于夸張，黑白之間的界限太過明顯，并不公平。不過，他們之間的對比的確有點兒鮮明，而且大多數(shù)時候都是如此，因為1989年和2001年的情況截然不同。我們應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)記住老布什當(dāng)年圓滑的外交政策，冷戰(zhàn)的結(jié)束亦有他的功勞，盡管頗具爭議，海灣戰(zhàn)爭的勝利同樣可以讓他名垂青史。
冷戰(zhàn)勝利的關(guān)鍵還跟約瑟夫•斯大林和尼基塔•赫魯曉夫當(dāng)年的統(tǒng)治有直接關(guān)系。20世紀(jì)80年代初，羅納德•里根壓垮了支撐蘇聯(lián)的最后一根稻草，在冷戰(zhàn)時期用龐大的國防預(yù)算拖垮了蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)。老布什掌權(quán)后，蘇聯(lián)已成強(qiáng)弩之末。
盡管蘇聯(lián)已奄奄一息，但瘦死的駱駝比馬大，要扳倒這個超級大國也不是件容易的事。按照西方國家的條件統(tǒng)一德國，繼續(xù)維系東歐的自由也非一朝之功。但當(dāng)時蘇聯(lián)的確已經(jīng)病入膏肓，戈爾巴喬夫和蘇聯(lián)外交部長愛德華•謝瓦爾德納澤等人也深知這一點。到了2001年，擺在小布什面前的是“基地”組織和極端主義黨羽帶來的新威脅，他們是一群亡命之徒，“革命”熱情高漲，新的危機(jī)隨即而來。
1999年，我們尚未遇到多少挑戰(zhàn)。布什在里根圖書博物館的演講盡管略顯保守，但大抵定下了這屆政府對外政策的基調(diào)，其中就包括針對兩個超級大國——俄羅斯和中國的政策。不僅如此，布什的演講還預(yù)計了印度，這個世界上最大的民主政體的誕生對整個世界有著重要意義。小布什在演講中立誓要通過增加貿(mào)易往來、提高投資比例的方式加強(qiáng)美國同世界各國的聯(lián)系。那年冬天，我在一篇對外政策的文章中將這些主題詳加闡述。但小布什對外政策議程的重點仍在拉丁美洲，也是其對外政策的出發(fā)點。2000年8月，小布什在佛羅里達(dá)州邁阿密的演講中以“鄰邦”為核心，發(fā)誓要以拉美作為其外交政策的基礎(chǔ)，加強(qiáng)同墨西哥的聯(lián)系，重建西半球自由貿(mào)易區(qū)，繼續(xù)支持美洲諸國的自由和民主。
2001年2月，小布什首次進(jìn)行外事訪問時，我們第一次有機(jī)會將他的承諾付諸實踐。北約峰會和八國峰會是他必須參加的，在這兩次會議中，他打算提出自己獨創(chuàng)性的見解。而布什決定先去位于墨西哥圣克里斯托瓦爾的文森特•福克斯總統(tǒng) 的大牧場拜訪他，此舉也意味著拉丁美洲乃布什外交政策的重中之重。
這次出國訪問的目的不只是泛泛地強(qiáng)調(diào)拉丁美洲，而是突出墨西哥的重要性。�？怂购筒际矁扇嗽诜謩e當(dāng)選總統(tǒng)后不久即在達(dá)拉斯見過面，他們曾在許多問題上初步達(dá)成協(xié)議，比如加強(qiáng)兩國貿(mào)易、推進(jìn)兩國邊境現(xiàn)代化建設(shè)、改革移民政策，以及促進(jìn)整個地區(qū)自由市場建設(shè)。他們在擔(dān)任州長期間就已認(rèn)識，相互之間非常尊重。
當(dāng)時，墨西哥正在進(jìn)行民主改革，而文森特•福克斯贏得大選也標(biāo)志著墨西哥反對黨在時隔71年后首次贏得大選的勝利 。�？怂沟那叭伟�(nèi)斯托•塞迪略（Ernesto Zedillo）在施政期間聲稱自己絕不謀私，他告訴民眾，卸任時他將做到兩袖清風(fēng)。�？怂菇酉聛淼娜蝿�(wù)也很繁重：墨西哥病入膏肓的民主制度需要改革，兩個政黨的權(quán)力交接必須平穩(wěn)過渡。
布什當(dāng)然知道文森特•�？怂沟闹匾裕Ｍ蔀榕笥�，一方面，支持他的既得利益；另一方面，還要幫助他嚴(yán)懲腐敗，推動墨西哥經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。墨美兩國在歷史上素有嫌隙，我們在制定對外政策時有意突出墨西哥的重要性，同時又能表明美國謙讓的態(tài)度。
2001年2月16日早上8點，我們登上“空軍一號”。飛機(jī)降落在墨西哥的瓜納華托，�？怂购退郧暗男侣劽貢�，當(dāng)時即將成為總統(tǒng)夫人的瑪爾塔•薩阿貢（Marta Sahagún）親臨機(jī)場迎接。�？怂股聿母叽�、皮膚黝黑、長相英俊，在我看來，他絕對是出演19世紀(jì)末墨西哥大莊園主的最佳人選。事實上，他曾是一位跨國企業(yè)家，擔(dān)任過可口可樂墨西哥公司的首席執(zhí)行官，操一口流利的英語。不過，在自家的牧場上騎一匹千里駒似乎更符合他的形象，而他也確實喜歡騎馬。據(jù)說，后來因不能在白宮騎馬他還頗為失望，因為布什無此愛好。
在到達(dá)牧場之前，我們先去探望了�？怂箍偨y(tǒng)81歲的老母親。�？怂沟睦霞曳浅Ｆ胀�，恰好表明這位總統(tǒng)早年生活艱難。兩位總統(tǒng)走進(jìn)那間房子時，我們就在車?yán)锏戎�。大牧場之行雖然短暫，但十分愉快，許多墨西哥市民都來歡迎布什總統(tǒng)，他們還不停地?fù)]舞美國國旗。當(dāng)然，除了抗議美國做法的人群。我們每到一個國家，車隊旁邊的市民都會揮舞美國國旗，而這次墨西哥民眾都十分友好。
我們到達(dá)大牧場，可那里看上去根本不像牧場，至少跟我心目中的牧場相去甚遠(yuǎn)。那里具有典型的墨西哥風(fēng)格，風(fēng)景如畫，一排排漂亮的房舍置身其中。兩位總統(tǒng)在其中一棟最大的房子的半封閉式露臺上會談，房子的外面鋪著彩色瓷磚，有的地方刷著白色的灰泥，從那里可以俯瞰寧靜的鄉(xiāng)村美景。坐在那張大木桌旁時，我心想，這次行程一如所料地順利，美墨兩國的關(guān)系將揭開嶄新的一頁。
談話進(jìn)行了約一個小時后，我看見白宮新聞發(fā)言人阿里•弗萊舍走了過來。弗萊舍能言善辯，每天都跟媒體打交道，我跟他的關(guān)系非常不錯。我們之前就國家安全顧問必須具備的能力及白宮發(fā)言人如何跟記者建立互信關(guān)系進(jìn)行過探討。弗萊舍每天早上都會來我這里了解最新消息，以便有針對性地應(yīng)對媒體。我有時告訴他有些事我不便發(fā)表評論，但每次都騙不了他。
我不知道弗萊舍來干什么，但他做了個手勢，顯然是叫我離開桌旁，有要事跟我商量。因為我當(dāng)時就坐在總統(tǒng)旁邊，所以有點兒不大情愿。但當(dāng)時他的表情有點兒沮喪，我只得起身告辭，走到他身邊。他問道：“我們?yōu)槭裁崔Z炸巴格達(dá)？”
“什么？”我愕然。
“記者告訴我說美國正在轟炸巴格達(dá)，”弗萊舍說，“他們快將我的電話打爆了�！�
我走向他們就座的桌子，先后向鮑威爾和卡倫•休斯做出手勢。很快，那情形就像電視臺的直播節(jié)目，參與者接二連三地離開，最后僅剩下一個人了。我不知道墨西哥民眾是怎么想的，盡管外界干擾不斷，但我們正準(zhǔn)備重新書寫美墨兩國美好的明天。最后，布什話說了一半停下來了，非常生氣地問道：“到底怎么回事？”我小聲對他說伊拉克那邊出事了，我去去就來。不消說，那天的友好氣氛就這樣沒了。
我趕緊撥打華盛頓那邊的電話，找到了斯蒂芬•哈德利。他給國防部打了電話，獲悉我們只是在伊拉克領(lǐng)空執(zhí)行“例行任務(wù)”，他輕描淡寫地說：“我們的飛機(jī)離巴格達(dá)的防空中心有點兒近�！笨磥砻绹哲娏畎透襁_(dá)的防空警報全被拉響了，但當(dāng)時已經(jīng)來不及去打聽到底發(fā)生了什么事。我們匆忙地寫了新聞稿，解釋說美國作為停戰(zhàn)協(xié)議的履行方，在1991年就結(jié)束了海灣戰(zhàn)爭，此次出動飛機(jī)只是監(jiān)督薩達(dá)姆•侯賽因，希望他不要用自己的飛機(jī)對付伊拉克民眾及鄰邦，我們只是在禁飛區(qū) 執(zhí)行任務(wù)。
新聞發(fā)布會如同噩夢一般。布什總統(tǒng)進(jìn)行了一番高談闊論，大講美墨兩國關(guān)系的重要性，說我們對墨西哥的民主十分尊重，表達(dá)了希望與文森特•福克斯建立伙伴關(guān)系的迫切愿望，可是沒人聽�！澳銈�?yōu)槭裁崔Z炸巴格達(dá)？”“美國要發(fā)動戰(zhàn)爭嗎？”“你們沒有告訴福克斯總統(tǒng)，美國準(zhǔn)備對伊動武？”
我記得那天下午突然酷熱難當(dāng)，熱得我實在受不了。對于空襲巴格達(dá)的事我亦覺得異常尷尬。兩位總統(tǒng)結(jié)束了新聞發(fā)布會，我們也匆匆道別。
�？怂购筒际驳年P(guān)系從沒真正好過，理由當(dāng)然有很多，比如墨西哥民眾希望改善移民政策的期望過高，我們在一些關(guān)鍵問題上亦無法做出改變，布什也是心有余而力不足。
2001年9月11日后，墨美兩國都很失望，我們改變了對外政策的重點，希望�？怂沟谝粫r間支持我們的愿望也成為奢望。事實上，那年福克斯訪美幾天后就發(fā)生了“9•11”事件，雖然兩國內(nèi)閣召開的會議具有歷史性意義，但美國跟墨西哥的關(guān)系似乎注定要被蒙上一層陰影�？晌乙脖仨氝@么想，布什政府對墨西哥的首次訪問有其意義，盡管我們錯過了機(jī)會，但今后還能彌補(bǔ)。
那晚我們?nèi)チ瞬际部偨y(tǒng)在得克薩斯州克勞福德小鎮(zhèn)的牧場，大家都有點兒驚魂未定。電視臺不停地播放美國“轟炸”巴格達(dá)的新聞，深諳公關(guān)之道的薩達(dá)姆•侯賽因正以中東人的方式大做文章，他不知從哪里找來了很多血肉模糊的尸體，電視里不斷播放醫(yī)院搶救傷員的場景�？找u伊拉克防空設(shè)施只是發(fā)生在巴格達(dá)附近，不可能造成平民傷亡，但現(xiàn)在新聞播報的正是這事。布什說：“我要打電話給克拉克�！币苍S他只是希望從這位資深外交專家那里尋求安慰。副總統(tǒng)則說，在他看來這是個不錯的信息，表明我們不會縱容薩達(dá)姆。我卻在想，美國在訪問墨西哥時發(fā)生這事，這無疑會讓東道主再次覺得我們目中無人。
翌日清晨，我驚訝地發(fā)現(xiàn)《紐約時報》的觀點跟副總統(tǒng)預(yù)測的一樣�？找u“發(fā)出了一個及時的信號”，該報撰文說，布什新政府“不會放棄武力，容忍任何來自伊方的新的軍事威脅”�！度A盛頓郵報》也聲稱此次空中打擊“值得肯定，早該實行”。與布什共進(jìn)早餐的時候我問道：“總統(tǒng)先生，我希望你知道我們不可能一直有這么好的運氣。”
回到華盛頓后，我們進(jìn)行了事后調(diào)查。在訪問墨西哥的前幾天，空軍方面跟我和斯蒂芬•哈德利簡單介紹了即將執(zhí)行的禁飛區(qū)任務(wù)，為我們做簡報的將軍并沒有任何遮掩。因為那是我們第一次在禁飛區(qū)執(zhí)行任務(wù)，所以我們并沒有問及幾個關(guān)鍵性的問題，比如“這類任務(wù)真是例行性任務(wù)嗎？”“離巴格達(dá)有多遠(yuǎn)？”他可能會回答道：“也不算例行任務(wù)�！薄半x巴格達(dá)很近�！奔幢闳绱�，那位將軍可能也并不會說他們會對巴格達(dá)“動武”。我責(zé)怪自己為何沒問那些問題，這樣的事情我早應(yīng)該料到。之前我在白宮當(dāng)值，不就多次目睹冒失動武造成的后果？我不是多次跟他們說過這種事情會造成意想不到的結(jié)果？這件事情給我上了重要的一課。
在我們訪問墨西哥期間發(fā)生這種事其實是在提醒我們，薩達(dá)姆•侯賽因統(tǒng)治下的伊拉克問題將不斷惡化，而且將會威脅美國的利益。幾乎從一開始伊拉克就是國安會關(guān)注的焦點，但我們并非像世人所想的那樣一心只想推翻薩達(dá)姆的統(tǒng)治。相反，我們最初只是想遏制海灣戰(zhàn)爭后的薩達(dá)姆政權(quán)。雖然伊拉克從科威特撤軍，但薩達(dá)姆政權(quán)仍然統(tǒng)治著伊拉克，戰(zhàn)爭其實并沒有真正結(jié)束。1991年，老布什就認(rèn)為薩達(dá)姆政權(quán)已羸弱不堪，擺在此人面前的有兩條路，要么退位，要么就是固執(zhí)己見地死挺下去。事實證明，這種評估是錯誤的。
設(shè)置禁飛區(qū)只是國際社會壓制薩達(dá)姆軍事勢力的龐大計劃的一部分：防止薩達(dá)姆打擊鄰邦和本國人民，防止他再度制造大規(guī)模殺傷性武器（WMD）。但是，這些限制在很多方面都沒能奏效。比如，中國人在伊拉克首都和周邊地區(qū)建立了光纖系統(tǒng)，這樣美國很難追蹤伊拉克的軍事通信，薩達(dá)姆找到了保存其軍事勢力的新方法。
1991年，海灣戰(zhàn)爭結(jié)束后，國際社會獲悉薩達(dá)姆的大規(guī)模殺傷性武器遠(yuǎn)比他們預(yù)想的先進(jìn)。薩達(dá)姆戰(zhàn)敗后，武器核查小組抵達(dá)伊拉克后發(fā)現(xiàn)，再有差不多一年時間，薩達(dá)姆就可擁有粗制核裝置了。而且，他曾兩次使用過化學(xué)武器，一次針對伊朗，另一次則是用來對付庫爾德人，兩次都令數(shù)以千計的無辜民眾死于非命。20世紀(jì)90年代，國際社會通過多方努力阻止其建造大規(guī)模殺傷性武器。聯(lián)合國一共16次通過決議，希望伊拉克為核查小組檢視提供方便。但幾年下來，檢查團(tuán)每次都無功而返。薩達(dá)姆希望由多個國家組成代表團(tuán)，而不僅僅是英美兩國，可有些國家在大規(guī)模殺傷性武器方面并無多少經(jīng)驗。20世紀(jì)90年代末，安理會最終做出讓步。薩達(dá)姆堅持讓檢查團(tuán)在其指定的地點進(jìn)行檢查并預(yù)先通告，使得必須出其不意才有效果的檢查方式失去了意義（即使檢查團(tuán)進(jìn)入伊拉克，他們也會被薩達(dá)姆的部隊橫加阻攔）。國際社會的態(tài)度也悄然發(fā)生變化，說什么要“尊重伊拉克主權(quán)”。
隨著時間的推移，即使檢查團(tuán)成員不斷縮減，伊拉克方面還是不愿配合，國際社會也摸不清伊拉克的底了。1998年12月，克林頓最終頒布命令，對伊拉克的可疑地點進(jìn)行軍事打擊。檢查團(tuán)成員在軍事打擊前剛剛離開伊拉克，直到2002年才再次前往那里，但伊拉克政府一直都不太配合。
1991年后，國際社會對其進(jìn)行了一系列制裁，防止該國重新構(gòu)建軍事勢力，包括禁止他們出售石油。這意味著伊拉克民眾甚至沒錢購買食品和藥品等必需品，當(dāng)?shù)孛癖姷纳钤桨l(fā)艱難。20世紀(jì)90年代末，伊拉克有超過20%的人營養(yǎng)不良。1996年，聯(lián)合國通過“石油換食品計劃”決議，允許伊拉克限額出售石油，所得款項由第三方保存，用來購買食品和藥品，但伊拉克方面并沒有嚴(yán)格地執(zhí)行這一條款。后經(jīng)證明，薩達(dá)姆果真是暗渡陳倉的高手，暗中斥資進(jìn)行非法交易。此人非常狡猾，他賄賂經(jīng)手人，轉(zhuǎn)移資金，優(yōu)先用于威權(quán)統(tǒng)治，從而使國際社會對伊拉克的制裁形同虛設(shè)。
在1月初的一次訪問中，布什總統(tǒng)談到了這種局面，說對薩達(dá)姆的制裁已變成了一塊“瑞士干酪”。因此，我們在第一次國安會會議中評估了伊拉克的制裁情況，并且再次探討如何讓禁飛區(qū)發(fā)揮更多作用的問題。我為首腦委員會準(zhǔn)備了一份備忘錄，認(rèn)為不能讓伊拉克繼續(xù)保持現(xiàn)有狀況，并提議采取行動。我的提議當(dāng)天即被采納。
國務(wù)院率先接受了一項任務(wù)：制訂“聰明制裁”（smart sanctions）計劃，這種制裁會令伊拉克方面購買到的物品更少，但也能有效阻止薩達(dá)姆政權(quán)獲利，讓他在重建軍事勢力時遇阻。
不幸的是，這個方案后來并沒有獲得實質(zhì)性的成功。雖然英美兩國多方努力，但兩國很快產(chǎn)生分歧，令這一計劃實施起來舉步維艱。比如，是否允許伊拉克擁有赫克特（卡車拖車），對于這點我們有過爭執(zhí)，因為這種車可能會被改裝成坦克。事實上，俄羅斯甚至法國都在某種程度上反對進(jìn)一步嚴(yán)厲制裁伊拉克。
這點不難理解，法俄兩國的公司會在現(xiàn)有情況下獲利。在對這種腐敗和處置失當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行獨立調(diào)查后，聯(lián)合國得出下述結(jié)論：“石油換食品”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，伊拉克在這項計劃中獲利近130億美元，其非法所得來自回扣、附加費和石油走私。調(diào)查認(rèn)為，伊拉克當(dāng)局“有明確的政策”，將石油賣給那些對其“友好”的國家，特別是那些“聯(lián)合國常任理事國，它們有可能幫忙撤銷對伊拉克的制裁”。根據(jù)報告所述，在“石油換食品”計劃中，俄羅斯和法國的公司購買的石油分量分別占據(jù)第一、第二位。
除了很難凝聚國際共識制裁伊拉克外，阻止薩達(dá)姆重新制造大規(guī)模殺傷性武器變得越發(fā)艱難還有別的原因，因為一些生化武器可通過合法的工業(yè)途徑實現(xiàn)。比如，氯這種化學(xué)物質(zhì)既可以用來凈化泳池中的水，也可以用來生產(chǎn)致命的神經(jīng)性毒劑。
我們努力想讓制裁變得“聰明”的計劃進(jìn)展得十分緩慢，光是美國政府內(nèi)部，比如國安會副手，甚至還得加上國安會首腦，就得討論數(shù)小時，國際社會就更難達(dá)成共識了。
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